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美国总统为什么不能任性地援外?

时间:2019-03-23    点击: 次    来源:网络    作者:佚名 - 小 + 大

跟某些国家领导人想给谁钱就给谁钱不同,美国总统在援外问题上基本上没啥权力。这让某些国家的人就不理解了,美国那么有钱,为啥不满世界援助?总统走到哪儿都有面子,都会以一种负责任的大国领导人的形象出现?

美国总统在对外援助金额、对象方面,完全没有决定权,更别提免除债务这种事情了。美国的援外行动谁说了算?那自然是国会。美国的国会是老百姓利益的代表组成的,拨不拨款,那要看是不是符合美国的利益,符不符合美国民众的利益,符不符合道德,符不符合法律的相关规定。在援外问题上,美国国会拥有拨款权,对援助评议严格,往往耗时一年以上。也就是说美国民众通过他们的“人大代表”,避免在对外援助上行政权力滥用,援助不当。

这是为什么?美国总统的权力也太小了吧?想援外都不行?其实,这跟美国的万恶的体制是有关的。美国国会一项主要功能就是监督、审议、制衡和审计政府预算,说白了就是监督和制衡政府如何征税和花钱。总统想花钱?对不起,拿预算来,我要审议,该花的一分不少会给你;不该花的,对不起,通不过。



至于说到援外,不是不可以,但是,要遵守法律。美国有个《对外援助法》,这个法律为美国的对外援助提供了法律依据,一切对外援助必须符合《对外援助法》的规定,必须在法律的框架下进行;执行呢?有专门的机构,这个机构叫国际开发署,美国的外交部(国务院)是没权力满世界援助的。因为有了《对外援助法》,美国的对外援助的基本方针以及优先目标等原则问题得以确定,具体执行流程也得以细化。这跟某些国家没有对外援助方面的法律,在援助问题上非常任性是截然不同的。

在美国,一个完整的援助政策决策过程是一个复杂的过程,一般包括:总统幕僚和相关行政部门拟定政策方案供援助部门主管和总统参考;总统做出决策并报国会审批;国会就各种利益诉求进行辩论;议会批准总统提案,总统正式签署,决策开始生效。绝不可以像某些国家一样,领导人一拍脑袋就决定了,连议会都不告诉。当然了这类国家的议会一般都是给领导人鼓掌的,领导人想援助谁,援助多少,怎么花的钱,他们不问,也不敢问。

既然美国总统连“小小”的对外援助决定权都没有,就遑论随意宣布减免债务了。因为宪法赋予了国会以拨款权和立法权,美国国会可以为某些特定援助计划提供比总统建议更多的拨款,也可以拒绝执行某些计划和政策所需要的开支。曾任美国总统的克林顿就曾被迫屈服。1999年10月,美国众议院通过2000财政年度援外法案,总拨款金额为126.2亿美元,比克林顿要求的少了近20亿美元;克林顿要求免除债务国1.2亿美元的债务,但法案只批准了3300万美元;法案还削减了为协助实施巴勒斯坦和以色列的怀伊协议所提供的5亿美元资金等援外款项。因为国会享有援外的决定权,13年后的2012年,克林顿妻子、时任美国国务卿的希拉里希望对埃及等国进行数十亿美元援助时,“识时务”地亲自“游说国会议员”。啥叫游说?挨个地说好话,解释院外的必要性呗。这要是在某些国家,外交部想援助谁,他们才懒得跟议会打招呼呢。

美国援外预算程序大约要花一年到一年半的时间才能开始拨款。在美国总统做出决定后,白宫和国务院将整个预算提交国会审议,美国国会听取由资历较高的议员组成的拨款委员会的建议后,决定援助的金额和方式,并判断援助预算案是否符合国家利益。在此期间,国会还要考虑经济游说集团、学界和非政府组织等机构的意见。最后,掌握预算拨款权力的机关——拨款小组委员会,在综合各方意见后,确定对外援助的方式和金额。虽说美国民众无法得知每一分税款被如何支援国外,但这种决策体制下所进行的双向监督,客观上限制了行政权力的滥用,更杜绝了援助不当的情况出现。这对于某些国家来说那就对是不可以想象的,这些国家的领导人想花钱跟你议会商量啥?万一你们不同意我花钱,我多没面子?

在美国的援外体系中,总统位于这个决策体制的权力之巅,但并不是主要的决策参与者。除非在某些特殊情况下,总统才会直接提出对外经济援助的政策倡议,如杜鲁门的“第四点计划”。大部分时间里,经济援助政策都是由国务院、国际开发署、财政部等具体内阁部门提出并策划具体方案,再交由总统定夺,说白了,你就签字得了。

看起来,在援外问题上美国国会权力很大,不过,美国国会也并非绝对说了算,美国总统及其授权代表(如国务卿)拥有基于“国家安全考虑”对国会拨款法案的否决权。这样,双方相互制衡,最终使得拨款法案更符合国家利益及民众利益。对外援助的权力的问题,不仅是号称三权分立的美国总统说了不算,即便是在被称为“超级总统制”的俄罗斯,对外援助也需要经过立法机构——国家杜马批准,才能正式生效。在某种意义上讲,普京也是挺憋屈的,不可以随意援助。



另外,美国对外援助经常有严格的附加条件,譬如要求受援国必须要减少贪污,提高透明度,或者提高私营公司比例等等,当然,最重要的就是关于人权,受援国破坏人权那是的不到美国的援助的。

这里有一个非常重要的例子,那就是苏丹达尔富尔问题。2003年,苏丹政府因发动战争受到众多联合国决议的谴责,但是中国对苏丹政府给予了大量的对外援助,没有对苏丹的人权状况予以关注。后来苏丹人道主义危机升级,中国非常被动,在全世界面前非常没面子。2008年奥运前夕,好莱坞大导演斯皮尔伯格宣布放弃奥运会闭幕式艺术顾问角色,引发全球舆论界哗然,原因就是中国对达尔富尔的人道主义危机“不作为”。但是,在美国的对外援助的时候,像苏丹这样的政府别想在美国那里拿到一毛钱。比如美国2006财年对外行动拨款法案做出如下规定:禁止向乌兹别克斯坦政府提供援助,除非乌兹别克斯坦满足下列条件:尊重人权,建立一个真正的多党体制,确保自由和公正的选举,自由表达,媒体活动自由等。

总之,美国的对外援助非常受全世界欢迎,美国在援外的同时促进受援国的开放、民主、建立可靠的政治体制、保障个人权利、建立有效和公平的经济制度并使之平稳地运行,关注贫困的持续减少,这样的援外值得某些国家学习。

总之,美国的外援是在有法律保障体系下,有效运行的一个机制,在促进受援国的民主、开放和自由方面起到了积极的作用,尽管美国总统在这个体系里发挥的作用不大,但是,不影响美国援外的正常运作。相反,某些国家领导人在援外的问题上权限非常大,也不关心受援国的人权和腐败问题,在某种程度上却有刺激受援国政府腐败的作用,弄得受援国很反感,结果是越援助朋友越少。


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